Título: El presupuesto universitario desde la mirada de los actores universitarios¹

El trabajo busca establecer el grado de conocimiento que tienen los docentes sobre el Presupuesto de la Administración Nacional, en general, y del presupuesto de las universidades nacionales, en particular. Para ello, se ha realizado una identificación de los principales aspectos conceptuales y de las acciones institucionales de implementación, inherentes a la existencia y operatividad del presupuesto de las universidades nacionales. Como parte del proceso de este trabajo se han definido los principales módulos constitutivos de la temática presupuestaria, tanto al nivel de la Administración Nacional como del de las universidades nacionales, para así ponerlos en consideración del conjunto de docentes encuestados, con el objeto de comprobar el conocimiento que tienen en torno o acerca del contenido de aquellos. Como resultado, se ha recogido la evidencia de que existe un bajo conocimiento, entre esos actores universitarios, de las cuestiones normativas y de funcionalidad relacionadas con el referido presupuesto.

Palabras claves: Presupuesto Nacional, déficit y deuda - sistemas presupuestarios - presupuesto y gastos estatales y locales - política fiscal y hacienda pública nacionales - gestión financiera

The work seeks to establish the degree of knowledge that teachers have about the National Administration Budget in general and the budget of national universities in particular. To do so, an identification of the main conceptual aspects and institutional actions of implementation, inherent to the existence and operation of the budget of national universities, has been carried out. As part of the process of this work, the main constituent modules of the budgetary theme have been defined, both at the National Administration level and at that of national universities, and thus put them to the consideration of the group of teachers surveyed, to verify the knowledge they have about or regarding the content of those. As a result, evidence has been collected that there is a low level of knowledge, among these university actors, of the normative and functional issues related to the budget.

Keywords: National Budget, Deficit, and Debt - Budget Systems - State and Local Budget and Expenditures - Domestic fiscal policy and public finance -Financial management

Título: Orçamento Universitário na perspectiva dos atores universitários

O trabalho procura estabelecer o grau de conhecimento que os professores têm sobre o Orçamento da Administração Nacional, em geral, e o orçamento das universidades nacionais, em particular. Para tal, foi realizada uma identificação dos principais aspectos conceptuais e ações de implementação institucional, inerentes à existência e funcionamento do orçamento das universidades nacionais. No âmbito do processo deste trabalho, foram definidos os principais módulos constituintes da questão orçamental, tanto ao nível da Administração Nacional como das universidades nacionais, e assim colocá-los à consideração do grupo de professores inquiridos, para verificar o conhecimento que eles têm sobre ou sobre o conteúdo deles. Como resultado, foram recolhidas evidências de que existe um baixo conhecimento, entre estes intervenientes universitários, das questões regulamentares e de funcionalidade relacionadas com o orçamento acima mencionado.

Palavra chave: Orçamento nacional, défice e dívida - Sistemas orçamentários - Orçamento e despesas estaduais e locais - Política fiscal nacional e finanças públicas - Gestão financeira

El objeto de este trabajo incluye el abordaje de cuestiones relacionadas con la formulación, la ejecución, la evaluación y el control del presupuesto de las universidades nacionales; se destaca que el tratamiento teórico y práctico de esas etapas del ciclo presupuestario está atravesado u orientado por los principios de autonomía y de autarquía universitarias.

En referencia a esto último, la Constitución Nacional, en su artículo 75, inciso 19, manda sancionar leyes que garanticen la autonomía y la autarquía universitarias. Al cumplimiento de esa manda responde la gestación de la Ley 24521 de Educación Superior (1995). Además, en dictamen del 28/11/2022, la Procuración del Tesoro de la Nación abordó, con abundantes citas legales, doctrinarias y jurisprudenciales, las cuestiones de la autonomía y de la autarquía universitarias. Con relación a ellas, la reforma constitucional de 1994 elevó el rango normativo de esas nociones jurídico-funcionales, a partir de lo cual “… ya no podría sostenerse que la autonomía es un concepto “no técnico” de alcances atenuados” (Zannini, 2020, p. 14).

En ese orden de ideas, la Ley 24521 viene a reconocer que las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, a cuyo efecto las arropa con atribuciones concretas como las siguientes: a) Dictar y reformar sus estatutos, los que serán comunicados al Ministerio de Cultura y Educación; b) Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuerdo con lo que establezcan los estatutos y lo que prescribe la presente ley; c) Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que regulan la materia; d) Crear carreras universitarias de grado y de posgrado; e) Formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad; y f) Otorgar grados académicos y títulos habilitantes conforme a las condiciones que se establecen en la presente ley.

Por su parte, el artículo 59 refiere puntualmente a la autarquía universitaria, y establece como marco los aspectos económicos y financieros y el régimen de la Ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. Para darle forma operativa a ese valor o principio, la Ley 24521 (1995) recurre a la fijación de las siguientes atribuciones: a) administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto; b) fijar su régimen salarial y de administración de personal; c) dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten, así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier título o actividad; y f) aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentación. El Rector y los miembros del Consejo Superior de las Instituciones Universitarias Nacionales serán responsables de su administración según su participación, y deberán responder en los términos y con los alcances previstos en los artículos 130 y 131 de la Ley 24156. En ningún caso el Estado Nacional responderá por las obligaciones asumidas por las instituciones universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro Nacional.

De acuerdo con el dictamen que estamos comentando, las normas transcriptas revelan que, a través de la Ley 24521 (1995), el Legislador reglamentó la autarquía universitaria, consagrada por la Constitución Nacional, en el mismo sentido con que había sido entendida históricamente; esto es, referida a su sistema económico financiero.

El objeto de esta investigación hace especial hincapié en el presupuesto universitario, que integra la administración financiera y los sistemas de control de esas instituciones educativas. Para el ejercicio 2023 rige, en esta materia, la Ley 27701, cuyo artículo 12 fija el crédito para financiar los gastos de funcionamiento, inversión y programas especiales de las universidades nacionales, de acuerdo con el detalle de la planilla anexa a dicho artículo. Asimismo, determina que el presupuesto aprobado por cada universidad para el ejercicio fiscal 2023 deberá indicar la clasificación funcional de educación, salud y ciencia y técnica, aspecto que también se guardará en la ejecución presupuestaria y contable y en la elaboración de la cuenta de inversión.

Entre los antecedentes destacados en cuanto al estudio del presupuesto universitario, puede señalarse el trabajo de Doberti (2018) intitulado Los modelos de pautas presupuestarias para las universidades nacionales en el período 1992-2020. Allí explica que la asignación presupuestaria debe comprenderse a través de modelos de distribución entre universidades, cuestión que ha sido introducida en la agenda pública en el año 1992, durante una oleada de creación de nuevas casas de altos estudios que transformó el sistema de educación superior, el cual se tornó más complejo y diverso. A través de los años participaron de su debate, diseño y aplicación actores, autoridades y organismos involucrados en el quehacer universitario, como por ejemplo el Consejo Interuniversitario Nacional, la Secretaría de Políticas Universitarias, los sindicatos del sector, el Poder Legislativo, etcétera. En este contexto, el desarrollo del modelo fue objeto de refinamientos técnicos, adelantos tecnológicos y decisiones políticas que lo modificaron en forma notable. Si bien ningún año fue elegido particularmente para distribuir una gran parte del presupuesto público universitario, el efecto acumulado de su empleo parcial constituye una porción significativa de los recursos del sector.

En consecuencia, los decisores universitarios se han interesado por el modelo de pautas y han adaptado sus comportamientos a los incentivos generados, de modo tal de canalizar sus inquietudes para modificarlo según sus situaciones e intereses particulares.

Otro antecedente para mencionar es un artículo de Greco (2009), en el cual se analizan el sistema universitario, la irreversibilidad de los cambios en materia de incremento de la racionalidad en la asignación, y la necesidad de incrementar los recursos de manera prioritaria para la promoción de la eficiencia y de la calidad en el sistema. El autor entiende que las nuevas decisiones provocaron diferencias entre el Estado y las universidades, aunque el sistema universitario aún no ha sentado las bases de su desarrollo, con una política de criterios de pertinencia que pongan en relación el rendimiento de cada institución con las necesidades sociales.

El presupuesto, ya sea personal, familiar, institucional, etc., tiene precisamente como propósito ayudar a planificar el desenvolvimiento de una persona, sociedad u organización en un periodo concreto y a tomar conciencia de las posibilidades y de las restricciones para actuar y gestionar cuando se procura el logro de determinadas metas y objetivos. Particularmente, el presupuesto con fines educativos es el documento organizativo de la gestión económico financiera de la entidad productora del bien educación, con el cual se obtienen los recursos, insumos y materiales que sostienen y conducen el desarrollo del proceso de enseñanza-aprendizaje hacia el logro de productos o resultados de alto valor social o público.

El trabajo de Bruno (2021), Presupuesto Público, breve historia. Reglas, ficción y realidad en la República Argentina, permite comprender que el presupuesto público tiene repercusiones en la vida de las personas, así como en el conjunto de la economía nacional dado que es una institución legal y financiera. A la vez, como bien menciona el autor, “el presupuesto público no es un tema de conversación en la mesa familiar ni en la de un café” (Bruno, 2021, p. 2), situación que en principio, como se ha señalado, parecería extensible a los docentes universitarios.

El presupuesto de la Administración Nacional tiene, en la Argentina, bases constitucionales. Al respecto, caben mencionar los artículos 4°, 75°, 85°, 99° y 100° de la Constitución Nacional, en la versión que dejó la reforma del año 1994.

El presupuesto es uno de los sistemas de administración financiera, según el diseño que ha adoptado la Ley 24156 (1995), dentro del cual está normada la dinámica presupuestaria, que incluye las etapas de formulación o preparación, discusión y aprobación, ejecución, y evaluación y control; esta última radicada en sede del Parlamento, donde se manifiesta en un plano técnico y en otro político.

Siguiendo los planteos de Bruno (2021), el estudio profundo del proceso presupuestario lleva necesariamente a conocer —entre otras cosas— los alcances de los clasificadores presupuestarios y de las actividades y procedimientos relativos al cierre de cuentas del ejercicio financiero.

Es importante destacar que, a partir de las primeras indagaciones del estudio, se ha podido constatar que, en general, los docentes universitarios no siempre comprenden la elaboración del presupuesto, sus mecanismos de asignación, de distribución, de ejecución, ni el impacto que este tiene en la vida cotidiana de la universidad y en definitiva en el desarrollo de sus actividades académicas, de investigación y de extensión.

Como toda asignación de fondos públicos para educación, el presupuesto de las universidades nacionales tiene el valor crucial de una inversión destinada a potenciar el desarrollo integral de una sociedad y a fortalecer su capital humano. Para los docentes universitarios el presupuesto es importante porque comprende el recurso principal que viabiliza su labor de educadores, investigadores y extensionistas, a través del cual transmiten el conocimiento, forman profesionales de excelencia y personas de bien, producen nuevos saberes e innovaciones, y se relacionan provechosa y productivamente con la comunidad.

Por ello, el marco teórico del trabajo que aquí se presenta se sustenta en pasar revista de las normativas vigentes y aplicables para la elaboración del Presupuesto Nacional y del universitario. Consecuentemente, se propone analizar el conocimiento que tienen docentes universitarios actuantes en universidades de gestión estatal respecto del presupuesto que anualmente se les asignan a las casas de altos estudios.

Este trabajo de investigación ha sido modelado interdisciplinariamente en el marco de los siguientes campos: Gestión y Control del Sector Público, para dar sentido al presupuesto en la vida universitaria; Economía del Sector Público, para focalizar en el conocimiento de las decisiones presupuestarias y de sus tomadores. De la relación existente entre los campos de Políticas Públicas, la Actividad Financiera del Estado y de la Política Fiscal, y la Teoría Económica y la Teoría Política y Social es que han surgido preguntas como:

Entre los resultados esperados, se pretende articular los conocimientos establecidos en los textos de finanzas públicas con una bibliografía específica, adecuada y actualizada. Es así que, a partir del déficit cognitivo detectado, se trata de construir un material académico contributivo a la divulgación y comprensión de la temática del presupuesto universitario.

El núcleo de estudio comprende una muestra conformada por 60 docentes de 22 universidades nacionales del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Teniendo en cuenta que existen 55 universidades nacionales distribuidas a lo largo y ancho del país, los hallazgos se refieren a docentes de casas de altos estudios asentadas en un área limitada del vasto territorio nacional, aunque importante desde el punto de vista poblacional.

Analizar el conocimiento que tienen los docentes universitarios de la región del Área Metropolitana de Buenos Aires respecto del presupuesto para universidades nacionales de la República Argentina.

Indagar la opinión en docentes universitarios respeto de área metropolitana de buenos aires del presupuesto para universidades nacionales de la República Argentina

A partir de un proceso de revisión de literatura científica (Vlaemminck, 1961; Rosen, 1987; Kindleberger, 1988; Bruno, 2021; Bárbaro, 2022) se ha buscado contar con una interpretación exhaustiva del concepto de presupuesto, que permite tener una visión panorámica del quehacer de los poderes públicos en el ámbito de las universidades.

Hablar de presupuesto universitario implica, previamente, entender qué es el presupuesto general de la Administración Nacional, en camino de lo cual va a ser necesario visitar distintas normas y procedimientos administrativos y explorar su entramado, a los efectos de conseguir una acabada comprensión del tema. En ese recorrido nos encontramos con la Decisión Administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros, por la cual se realiza la distribución analítica, el desagregado operativo de las autorizaciones para gastar votadas en la Ley de Presupuesto anual; se trata de una medida indispensable para que quede habilitada la ejecución del presupuesto y la utilización de las partidas presupuestarias. Otra medida en ese mismo sentido es la programación de las cuotas de ejecución presupuestaria (compromiso y devengamiento).

Existe un glosario específico para entender qué significado tienen los términos usados en la Ley de Presupuesto y en la Decisión Administrativa de Distribución: se trata de la Resolución de la Secretaría de Hacienda que aprueba los Clasificadores Presupuestarios. Uno de ellos enlista a las instituciones que son parte o que giran en las proximidades del Sector Público Nacional.

Para los aspectos de elaboración y ejecución del presupuesto general existe una regulación específica en la Ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (1992).

Tal como surge de su misma denominación, la Ley 24156 presenta dos grandes ramas o bloques, teóricamente correlacionados a los efectos de su mutua retroalimentación positiva, a saber: la Administración Financiera y los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.

La Administración Financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Por su parte, los Sistemas de Control comprenden las estructuras de control interno y externo del Sector Público Nacional y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión (Ley 24156, 1992).

En la concepción de la Ley, la Administración Financiera sería un macro sistema dentro del cual operan, en forma interrelacionada, sistemas menores o subsistemas, como ser:

Entre las funciones de la Oficina Nacional de Presupuesto está la de conducir la preparación del Proyecto de Ley de Presupuesto General y fundamentar su contenido. La misión de la Oficina Nacional de Crédito Público se relaciona con la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones productivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, lo cual incluye intereses.

La Tesorería General de la Nación tiene una responsabilidad principal con la recaudación de los ingresos y los pagos que configuran el flujo de fondos del Sector Público Nacional, así como la custodia de las disponibilidades que se generen. Por su parte, la Contaduría General de la Nación lleva la contabilidad gubernamental, concebida para realizar la recopilación, valuación, procesamiento y exposición de los hechos económicos que afecten o puedan afectar el patrimonio de las entidades públicas.

Cabe señalar que, en cada jurisdicción o entidad (así se designa en la jerga presupuestaria a las reparticiones estatales) existe un área denominada Servicio Administrativo Financiero (SAF), que es la expresión práctica del principio de descentralización operativa, uno de los dos que dan base al enfoque de la metodología de sistemas que impregna la estructura de la Ley de Administración Financiera. Las principales responsabilidades y acciones de los SAF se describen en la reglamentación de la Ley 24156.

Los sistemas de administración financiera y sus respectivos entes rectores están supervisados por un órgano de coordinación. El órgano rector del Sistema de Control Interno es la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), que depende de la Presidencia de la Nación. El modelo de control interno que aplica y coordina la SIGEN abarca los aspectos presupuestarios, financieros, patrimoniales y normativos, así como la evaluación de programas, proyectos y operaciones. La SIGEN es un organismo normativo, de supervisión y coordinación.

En cada jurisdicción y entidad existe una Unidad de Auditoría Interna (UAI), que depende jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y actúa coordinada técnicamente por la SIGEN.

El control externo del Sector Público Nacional, en los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, contables, patrimoniales y legales está a cargo de la Auditoría General de la Nación, dependiente del Congreso Nacional por mandato de la Ley 24156, la que ―al mismo tiempo― la designa como órgano rector del sistema específico. Ha adquirido abolengo constitucional con la reforma de la Carta Magna de 1994, que la ha incorporado como el artículo 85°. Su autoridad máxima comprende un cuerpo colegiado de siete miembros, cuyo presidente es nombrado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Poder Legislativo.

Con respecto al sistema presupuestario, encontramos pertinente recordar el concepto de que el presupuesto público es, desde un punto de vista funcional u operativo, un plan de acción en torno del cual los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) organizan y ejecutan sus programas, proyectos y operaciones. El mismo concepto es válido para otros entes públicos autonómicos, como las universidades nacionales.

En cuanto a la autoridad competente para aprobar el presupuesto de la Administración Nacional, la Constitución Nacional pone esa atribución en cabeza del Congreso de la Nación (artículo 75°, inciso 8). También debe observarse que son las Legislaturas Provinciales las que aprueban las leyes provinciales de presupuestos, y los Consejos Deliberantes, las Ordenanzas de Gastos y Recursos a nivel municipal.

Otro punto que debe aclararse es el alcance de la Ley Nacional de Presupuesto. Dicha Ley comprende todo el Poder Legislativo Nacional, todo el Poder Judicial nacional, todo el Ministerio Público Nacional, todas las universidades nacionales y, parcialmente, las estructuras organizativas del Poder Ejecutivo Nacional, ya que no abarca a los presupuestos de los bancos, empresas y sociedades que pertenecen a la órbita de dicho Poder.

Desde una perspectiva normativa, la reforma Constitucional de 1994, junto con la sanción de la Ley 24156 de Administración Financiera de Control del Sector Público Nacional y la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina se atribuyeron responsabilidades con toda precisión y, especialmente, permitieron esclarecer elementos residuales de confusión que podrían subsistir en los aspectos propios del manejo financiero del sector público.

En este esquema jurídico normativo y político, las funciones de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se encuentran claramente diferenciadas. Se trata de un esquema organizativo que genera claridad con el Ministerio Público, que se mantiene equidistante de los tres poderes mencionados.

Por su parte, la Ley de Administración Financiera es la responsable de aportar claridad al distinguir el control interno del externo y colocar al primero en la órbita del Poder Legislativo, y al reservar el interno al Poder Administrador.

Analizando la normativa, queda evidenciado que el manejo de presupuesto requiere de una infraestructura normativa propia. El énfasis se pone aquí en la necesidad de fijar las reglas de juego del tema fiscal. Y, por eso, se plantea la exigencia de abarcar lo presupuestario, ya sea desde el ángulo de visión tanto de los recursos como de los gastos.

Además, se reclama precisión para que las normas legales impositivas resulten fácilmente comprensibles por sus destinatarios, los ciudadanos, que deberán beneficiarse también de un riguroso y accesible tratamiento de los procedimientos administrativos involucrados y los criterios de aplicación.

En tal sentido, vale la pena resaltar que, a partir de las disposiciones constitucionales y legales, la mencionada Ley 24156 constituye una pieza clave para la recuperación de la cultura presupuestaria, lo que implicó, entre otros factores, la formulación de presupuestos en tiempo y forma, adecuadamente aprobados por el Poder Legislativo, y la incorporación al presupuesto de organismos que, en el pasado, se mantenían al margen.

Si entendemos que el presupuesto es el instrumento escogido para brindar, mediante el mecanismo de la información, la transparencia que es necesario mostrar, deben postularse detalladamente las operaciones presupuestarias, de todos los niveles y funciones, porque el objeto consiste en proporcionar información consolidada al gobierno en general.

Retomando el estudio de Bárbaro (2022), la dimensión de control económico está prevista en la Ley 24156, dado que expresa los sistemas de control en su artículo 3º y abarca estructuras de control interno y externo del Sector Público Nacional, además del régimen de responsabilidad que está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión. En términos técnicos, la dependencia que oficialmente cumple la función de control interno se llama Unidad de Auditoría Interna, que es obligatoria en todos los organismos públicos de jurisdicción nacional.

La Ley de Administración Financiera y Sistemas de control del Sector Público Nacional (1992), en su Título II, denominado “Del sistema presupuestario”, Capítulo I, Disposiciones generales y organización del sistema, en su Sección I, establece las normas técnicas comunes. Entonces, los artículos 11º, 12º, 13º, 14º y 15º señalan los principios, órganos, normas y procedimientos que regirán el proceso presupuestario de todas las jurisdicciones y entidades que conforman el Sector Público Nacional.

En el texto, se explica que los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Estos mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas (artículo 12º). Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos deberán ser lo suficientemente específicas como para identificar las respectivas fuentes, según el artículo 13º. Según el artículo 14º, en los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos del Sector Público Nacional, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de estos con sus fuentes de financiamiento (Ley 24156, 1992).

La reglamentación establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que serán utilizados. Por último, en el artículo 15º se consignan los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas que incluyan créditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero; se deber incluir en ellos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de ejecución física. La aprobación de los presupuestos que contengan esta información, por parte de la autoridad competente, implicará la autorización expresa para contratar las obras o adquirir los bienes y servicios hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes (Ley 24156, 1992).

Según el artículo 18º, integrarán el sistema presupuestario y serán responsables de cumplir con esta ley, su reglamentación y las normas técnicas que emita la Oficina Nacional de Presupuesto todas las unidades que cumplan funciones presupuestarias en cada una de las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional. Estas unidades serán responsables de cuidar el cumplimiento de las políticas y lineamientos que. en materia presupuestaria, establezcan las autoridades competentes.

En la Sección II, denominada “De la formulación del presupuesto”, se encuentra el artículo 24º, el cual explica que el Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de Ley de Presupuesto General. A tal fin, las dependencias especializadas de este deberán practicar una evaluación del cumplimiento de los planes y las políticas nacionales y del desarrollo general del país y, sobre estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general y de planes o programas de inversiones públicas en particular.

Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos el programa monetario y el presupuesto de divisas formulados para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente.

La Sección III explica detalladamente la ejecución del presupuesto; en tanto la Sección IV detalla el cierre de cuentas. En el artículo 41º se señala que las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada año. Después de esa fecha los recursos que se recauden se considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o la liquidación de estos. Con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha. La Sección V explica la evaluación y ejecución presupuestaria. Según Bruno (2022), la producción de bienes y servicios debe ser programada y el ámbito en que se despliega esta programación es el Presupuesto Público Nacional.

El artículo 44º señala que la Oficina Nacional de Presupuesto evaluará la ejecución de los presupuestos de la Administración Nacional tanto en forma periódica, durante el ejercicio, como al cierre de este. Para ello, las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional deberán:

El artículo 45º explicita que, con base en la información que señala el artículo anterior, en la que suministre el sistema de contabilidad gubernamental y otras que se consideren pertinentes, la Oficina Nacional de Presupuesto realizará un análisis crítico de los resultados físicos financieros obtenidos y de los efectos producidos por estos, interpretará las variaciones operadas con respecto a lo programado, procurará determinar sus causas y preparará informes con recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados. La reglamentación establecerá los métodos y procedimientos para la aplicación de las disposiciones contenidas en esta sección, así como el uso que se dará a la información generada.

El presupuesto universitario es un anuario presupuestario que suministra una serie de datos e informaciones que contribuyen al análisis de algunos aspectos de la política universitaria, derivados de las decisiones de los distintos consejos superiores y de referencias de la distribución presupuestaria de las instituciones.

El presupuesto es una herramienta de gran importancia para la proyección con anticipación de datos cuantitativos y cualitativos que faculten el desarrollo de la organización en un determinado periodo. Según la bibliografía especializada analizada (González, 1999; Burbano, 2005; Padilla, 2008; López, 2010), el presupuesto es una herramienta fundamental para cualquier persona, natural o jurídica con el fin que prevenir posibles eventos futuros y asignar eficientemente los recursos. Por eso, los primeros indicios de la actividad de presupuestar se formaron como herramientas de planificación y control.

La evolución del presupuesto ha generado mayores análisis y mejorado la interpretación de los costos tanto en el sector público como privado, y ha conllevado mejoras significativas en los diseños de sistemas presupuestales modernos que sirven para la gerencia al proyectarse de mejor manera para tomar las decisiones acertadas.

La adopción de programas presupuestales en universidades conduce al cumplimiento de los objetivos eficientemente y permite garantizar sus actividades, y con ello lograr el buen manejo como las herramientas de planificación y control presupuestal.

Bárbaro (2007) explica que hay conceptos que deben tenerse en cuenta en el campo de la administración presupuestaria de las universidades. Señala que la necesidad de visualizar el comportamiento presupuestario de la universidad lleva a la necesidad de realizar algunos análisis. Por eso, enfatiza que es necesario tener presente el concepto de recursos, también denominado fuentes de financiamiento.

En cuanto a los recursos públicos, señala que son medios de financiamiento que permiten:

De su captación y disposición depende la existencia misma del Sector Público, por lo que resulta sumamente importante llegar a conocer su origen, su naturaleza y las transacciones que permiten obtenerlos y disponer de ellos. Al mismo tiempo, es necesario conocer los efectos y reacciones que provocan en la economía del país las distintas formas que asume esa captación.

Para alcanzar estos niveles de conocimiento resulta imperioso organizar esas transacciones en categorías homogéneas, que permitan la lectura e interpretación de los hechos ocurridos y de sus consecuencias. Por ello, las clasificaciones de los recursos procuran identificar las características distintivas de los medios de financiamiento para poder agruparlos, medirlos y analizar sus efectos.

El análisis documental de la normativa de las clasificaciones de los recursos públicos se utiliza básicamente para las siguientes cuestiones:

De acuerdo con el gráfico, pensar en los recursos financieros y su clasificación es entender la interconexión de distintos medios y fines de la Administración Pública, que deben orientarse para determinar que el presupuesto sea eficiente, al cumplir con los objetivos para los cuales fue elaborado y al valorar los alcances de su implementación definitiva. En este sentido, es necesario comprender que por lo general organizan su contenido de la siguiente manera:

Con el informe presupuestario se presenta la asignación a las distintas casas de altos estudios y a los programas que componen el sistema universitario nacional.

Las universidades muestran la distribución de su presupuesto, integrado por los remanentes de ejercicios anteriores, fondos del tesoro del periodo, y fondos propios producidos.

Con este informe también se incluye información referida a la apertura presupuestaria, con datos sobre:

Con el informe presupuestario se debe publicar la cuenta del ejercicio, documento que registra el movimiento presupuestario de la institución y constituye el instrumento de comunicación de dicha información hacia los Ministerios de Educación y de Economía.

Con la normativa se muestran reglamentaciones vinculadas a las condiciones sustantivas formales para la aplicación del presupuesto.

Esto último presenta entre otras cosas un informe del Rector referido a la evolución del presupuesto universitario.

Consecuentemente, el conocimiento de la distribución presupuestaria entre las universidades afecta a la gestión institucional y con ello a todos los actores del sistema universitario, entre los que se encuentran los propios docentes, quienes, tal como se ha señalado anteriormente, son los responsables de llevar la universidad al aula, de transmitir los conocimientos, realizar las prácticas, llevar adelante la búsqueda del conocimiento por medio de las investigaciones, entre muchas otras actividades fundamentales.

Diversos estudios se han abocado a la descripción, enfoques, perspectivas, necesidades y demás aspectos vinculados al presupuesto universitario educativo en la República Argentina, los cuales permiten ofrecer información para situarnos en la temática de análisis.

En primer lugar, se puede destacar el estudio de Mallo, Artola, Zanfrillo, Morettini y Hammond (2012), denominado Perfiles presupuestarios del sistema universitario argentino, el cual describe la cuestión del financiamiento en las universidades nacionales. Para ello, se centra en el aspecto cuantitativo del gasto en educación superior y analiza el comportamiento del presupuesto de las universidades públicas en los últimos años. Entre los aspectos abordados, se observan las principales fuentes y aplicaciones financieras, y la distribución del presupuesto hacia lo interno del sistema.

Los autores utilizan el análisis estadístico y herramientas de la matemática para tratar de encontrar reglas de comportamiento que permitan esclarecer cuáles son los distintos perfiles presupuestarios de las universidades nacionales. El primer modelo utilizado es la regresión múltiple, con la cual se analiza el cumplimiento de los supuestos académicos. El segundo modelo es un sistema de inferencia difuso, utilizado para determinar reglas de comportamiento y complementar las conclusiones obtenidas con la regresión múltiple.

Ambas técnicas arrojan resultados similares con respecto a la importancia del tamaño de la universidad en cuanto a la cantidad de alumnos y docentes en lo que la asignación presupuestaria refiere, pero de un análisis conjunto de ambas técnicas pueden identificarse grupos de universidades al comparar el presupuesto estimado con el realmente obtenido del Tesoro Nacional.

En otro estudio, Mallo, Morettini y Hammond (2010) analizan la realidad presupuestaria que viven las universidades, al contemporizar los aspectos conceptuales que dicta la literatura sobre el tema y ofrecer, a partir del análisis estadístico, un intento de comprobación empírica sobre algunas de las problemáticas que viven las unidades analizadas.

Por su parte, Mena y Elías (2013) estudian el impacto en la educación superior del financiamiento de la educación universitaria, y cómo este es un tema periférico en la agenda de las políticas universitarias en Argentina.

En dicho trabajo se indaga sobre el presupuesto asignado a la educación universitaria y su relación con algunos indicadores del sistema universitario. A partir del enfoque económico de este nivel educativo, también se estudian las fuentes de los recursos asignados a las universidades nacionales y su relación con las tasas de promedios de crecimiento de las matrículas.

Pueden visualizarse resultados que reflejan la relación entre el presupuesto asignado y alguno de los indicadores para tener en cuenta en relación con la calidad de la educación superior. Por su parte, en otro estudio Cuttica y Escudero (2010) demuestran el cambio de la composición de las fuentes de financiamiento universitario y su evolución ocurridos a partir de los años noventa. Para ello, toman en cuenta los instrumentos de financiamiento diseñados e implementados por los decisores de políticas públicas de Argentina. Además, analizan los recursos adicionales del Tesoro Nacional que incluyen los nuevos programas de asignación específica, el papel de los recursos propios y el impacto del remanente de ejercicios anteriores, así como también el cambio en el marco legal que rige para el sistema universitario.

Recientemente, Escudero y Cuttica (2020) han realizado un estudio sobre el rol del Estado argentino frente al financiamiento de las universidades nacionales. Es interesante observar que, si bien las políticas públicas entre los diversos países parecen manifestar un patrón de cambio similar, herramientas de ajustes y cambios estructurales, la principal fuente de financiamiento universitario continúa siendo el Estado.

Lo expuesto evidencia que se ha modificado la manera de relacionarse por parte de las universidades mediante la promoción de la flexibilidad en la gestión de los recursos, la autoevaluación de las instituciones y la planificación de sus tareas.

Bajo el análisis realizado en este trabajo, se observa que el Estado argentino, a partir de las innovaciones de política de financiamiento universitario de los años 90, adquiere un rol de observador y de mayor control del sector. A su vez, las universidades nacionales evidencian ante las transformaciones de su entorno un proceso de isomorfismo institucional, caracterizado por la fuerza de cambio coercitivo, dada la alta dependencia de los aportes del Tesoro Nacional.

Para entender el concepto de la investigación, citamos a Hernández Sampieri et al. (2018) cuando señalan que con ella se estimula el pensamiento crítico, la creatividad, y es a través de ella que el proceso de aprendizaje se vitaliza y se combate la memorización, que tanto ha contribuido a formar profesionales pasivos, poco amantes de la innovación, con escasa curiosidad e iniciativa personal. En tanto, para Mendicoa (1998) deben tomarse en consideración los pasos del proceso metodológico para que mediante ellos se aprecie la importancia de la investigación científica. Por ello, el propósito consiste en brindar aspectos generales de la metodología, bajo la inspiración del enfoque pluralista, pero respetando las características intrínsecas del método científico y los instrumentos para abordar el problema-objeto de investigación como así también el tratamiento de la información que de este último se obtenga. En este sentido, para el presente estudio se optó por la implementación de una metodología pluralista que combina estrategias de búsqueda e información de carácter cuantitativo junto con herramientas propias de la investigación cualitativa.

Cuando se mencionan instrumentos de recolección de datos cuantitativos se hace referencia a una metodología de investigación que busca la obtención de información que sea objetiva, medible, cuantificable. Para este trabajo de investigación la propuesta se basó en la aplicación de una encuesta cerrada a un grupo de docentes universitarios seleccionados.

Una encuesta es un procedimiento dentro de la investigación cuantitativa en el que se recopila información mediante un cuestionario previamente diseñado, sin modificar el entorno ni el fenómeno de donde se recoge la información, ya sea para entregarla en forma de tríptico, gráfica, tabla o de manera escrita. También se entiende por esta a una serie de preguntas que se hacen a muchas personas para reunir datos o para detectar la opinión pública sobre un asunto determinado.

Según López Romo (1998), la encuesta se ha convertido en una herramienta fundamental para el estudio de las relaciones sociales, las organizaciones contemporáneas, políticas, económicas o sociales. Debido a su intenso uso y difusión, la encuesta es la representante por excelencia de las técnicas del análisis social. Dicho autor identifica que esta tiene como propósito contribuir al conocimiento y la difusión de la técnica. Y a continuación, define y expone las etapas contempladas en una encuesta, que son las siguientes:

En síntesis, la encuesta que se aplicó fue de preguntas cerradas con el objeto de obtener información más certera, medible y contrastable a una amplia población de estudio, focalizada y distribuida en distintas localidades del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA); y obtener así mayores generalizaciones empíricas. La ventaja de realizar encuestas con preguntas cerradas es que permite recolectar información, comparar resultados ―que en este caso son opiniones de docentes― y lograr generalizaciones posibles de extender en términos de transferencia social. También debe mencionarse que aporta información plausible de interpretación y con ello permite realizar un trabajo de campo que respete la libertad en las respuestas. Si las preguntas son abiertas nos dan mayor información y libertad en las respuestas.

La encuesta se diseñó a partir de la respuesta a una serie de campos específicos. Por eso, las preguntas pueden subdividirse en tres campos de indagación:

De esta forma, el cuestionario quedó conformado de manera tal que resultó de participación voluntaria y anónima, y se detalló que su objetivo consistía en realizar una aproximación al conocimiento respecto del presupuesto universitario anual para la República Argentina.

El estudio se aplicó a una muestra no probabilística por conveniencia de 60 docentes universitarios localizados en el área del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), mediante metodologías cuantitativas que indagan qué piensan las personas seleccionadas para el fenómeno estudiado. Para complementar la información cuantitativa también se utilizó la metodología cualitativa del análisis documental.

Los comentarios de Pérez (2002) nos permiten describir los análisis cualitativos atendiendo a la profundidad de la indagación del objeto bajo estudio, y con ello profundizar en diseños etnográficos, diseños fenomenológicos, diseños biográficos o narrativos, diseños de investigación acción, diseños documentales y estudios interpretativos. En síntesis, aplicar estudios descriptivos.

Para Pinto Molina y Amat (1991), el análisis documental es el complejo de operaciones que afectan al contenido y a la forma de los documentos originales, para transformarlos en otros documentos representativos de aquellos, que facilitan al usuario su identificación precisa, su recuperación y su difusión.

Por su parte, Hernández Sampieri et al. (2018) sostienen que el análisis documental es un conjunto de operaciones encaminadas a representar un documento y su contenido bajo una forma diferente de la original, con la finalidad de posibilitar su recuperación posterior e identificación.

En concreto, en este estudio se aplicó un análisis documental a los siguientes elementos:

Respecto del análisis de la información, para el caso de la encuesta se siguieron las recomendaciones previstas para este tipo de instrumento. Entonces, se analizó la encuesta siguiendo los pasos que se detallan a continuación:

Tomando en consideración los planteos de Hernández Sampieri et al. (2018), el análisis de los datos es la comprensión detallada por la cual se requiere de una investigación con respecto a una situación actual determinada. Con el análisis de los datos se establece el tipo de información que facilitará el proceso de toma de decisiones, de esta forma la información debe ser definida de forma precisa con respecto al proyecto de investigación. En cuanto al análisis documental, se siguieron las recomendaciones previstas para este tipo de investigación.

El análisis documental, al representar sistemática y sintéticamente los documentos originales, facilita su recuperación y consulta; ofrece las primeras noticias sobre la existencia del documento primario y con ello facilita su obtención e incorporación al proceso posterior de análisis de la información.

En opinión de Pinto Molina y Amat (1991), el análisis documental comprendería cuatro fases: descripción bibliográfica, catalogación, indización, y resumen. A continuación, se describen los procesos:

No podemos obviar hacer comentarios respecto de que el análisis documental es una herramienta de gran utilidad basada en el estudio y la interpretación de fuentes documentales y en identificar los códigos utilizados por el emisor del discurso, su contenido manifiesto, el contexto en el que surge y se desarrolla el mensaje, para descubrir y evidenciar sus contenidos.

El análisis documental utilizado en este trabajo se basa en la lectura, como instrumento de recogida de información, que a diferencia de la lectura común fue realizada siguiendo un criterio investigativo, es decir que fue llevada a cabo con las siguientes características: ser sistemática, objetiva, replicable y válida.

Finalmente, en relación con el desarrollo de esta investigación se siguieron las fases propias de la investigación social que propone Mendicoa (2000), las cuales son las siguientes:

A continuación, se expone el muestreo de la encuesta dirigida a docentes universitarios de la educación pública entre los que se encuentran titulares, asociados, adjuntos, jefes de trabajos prácticos y ayudantes de las disciplinas de Derecho, Ingeniería, Económicas, Medicina, Humanísticas, Filosofía, Letras, Arquitectura, y de todos los grados académicos: especialistas, magísteres y doctores; en particular si dictan asignaturas en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), qué grado de conocimiento poseen tanto del Presupuesto Nacional como del presupuesto universitario, si conocen su normativa legal, cómo se distribuye, ejecuta, controla, tiempo de duración, distribución, etc.

Pregunta 2. ¿Conoce el/los instrumentos legales que regulan el presupuesto del Estado Nacional?

Pregunta 3. ¿Conoce el/los instrumentos que regulan el presupuesto de las universidades nacionales?

Pregunta 4. ¿Conoce quién elabora el presupuesto para las universidades nacionales?

Pregunta 5. ¿Conoce el momento del año en que se aprueba el presupuesto de las universidades nacionales?

Pregunta 6. ¿Conoce el tiempo de vigencia para el presupuesto de las universidades nacionales?

Pregunta 7. ¿Conoce cómo se distribuye el presupuesto a las universidades nacionales?

Pregunta 8. ¿Conoce cómo se transfieren los recursos a las universidades nacionales?

Pregunta 10. ¿Conoce quién controla la ejecución del presupuesto de las universidades nacionales?

Pregunta 11. ¿Conoce las normas relativas al cierre de cuentas al finalizar el cierre del ejercicio presupuestario?

Con base en el trabajo realizado, se muestra que, dentro de los encuestados, un alto número de profesores universitarios de distintas disciplinas, de cargos, de títulos y grados, dictan clases en alguna universidad pública del AMBA, el cual nos arrojó un porcentaje del 83,33 %, y comprende un porcentaje muy pequeño el grupo que no lo hace.

Los resultados con respecto a si conocen qué instrumentos legales regulan tanto el presupuesto del Estado Nacional como el presupuesto universitario comprenden un porcentaje bajo; aunque conocen un poco más ―pero no tanto― el de las casas de altos estudios, al ser este de 23,33 % contra el 29,98 %, respectivamente.

La encuesta realizada revela distintas cuestiones con referencia al presupuesto de universidades nacionales, como por ejemplo quién lo elabora, en qué momento del año se aprueba, qué tiempo de vigencia posee, cómo se distribuye, de lo cual debemos decir que nos reveló que menos de la mitad de los encuestados lo sabe. Lo que podemos asegurar es que sí tienen conocimiento de su tiempo de vigencia un poco más del 30 %, pero siempre es un porcentaje no tan alto de los encuestados.

Un dato para tener en cuenta es que la respuesta de los docentes arrojó que si conocen los instrumentos legales que regulan los distintos presupuestos (Estado Nacional, de universidades) este porcentaje es de entre el 25 y el 30 %, respectivamente.

Más de un cuarto del total del porcentaje sí sabe quién transfiere los recursos a las universidades nacionales para que estas se desarrollen con normalidad y cumplan con el ciclo lectivo programado, y puedan cumplir con la ejecución del presupuesto aprobado para tal fin.

Debemos destacar que el porcentaje más alto de las preguntas realizadas en cuanto a si conocían quién controla la ejecución del presupuesto de las universidades nacionales casi se acerca a la mitad de los preguntados que sí conocían quién realiza este control, pero no llegó al 50 %.

Es importante resaltar que también un porcentaje no muy alto tampoco sabe o conoce la norma relativa al control presupuestario, ni al cierre de las cuentas al finalizar el ejercicio de este.

Una expresión reiterada durante las encuestas es que conocen un poco más con respecto al presupuesto de las universidades nacionales, entendemos que se debe a que es en el ámbito donde más tiempo realizan su actividad académica, y en algunos casos también sus jornadas de investigación y actividades laborales.

Otro dato extraído de la muestra es que el porcentaje más bajo a una de las preguntas fue si conocían en qué momento del año se aprueba el presupuesto de las universidades nacionales, que alcanzó solo el 19,98 %, pero sí un porcentaje más alto conocía el tiempo de vigencia, el 33,2 %.

Considerando que en la investigación se fijó el objetivo de analizar a los actores universitarios sobre sus conocimientos acerca del presupuesto universitario en el marco del presupuesto del Estado Nacional, se ha realizado el estudio de las distintas características de este en relación con el conocimiento que tiene la comunidad académica.

Para ello, se sistematizaron y analizaron los principales aspectos conceptuales y normativos del presupuesto, y cómo este es implementado en las tres funciones sustantivas como son la académica, la investigación y la extensión.

Explorar el conocimiento de docentes que principalmente dictan asignaturas en algunas universidades de gestión estatal del AMBA arrojó resultados altamente positivos, que nos permitieron averiguar el grado de conocimiento que estos tenían sobre las normas que regulan el presupuesto del Estado Nacional y el presupuesto de las universidades.

Los principales resultados mostraron como tendencias que hay un bajo conocimiento en los actores universitarios, entre ellos sobre el momento del año en que se aprueba el presupuesto para las universidades nacionales, cómo se transfieren los fondos a las casas de altos estudios, quién controla la ejecución del presupuesto del Estado Nacional, cuáles son las normas relativas al control del presupuesto, al cierre de cuentas y al cierre del ejercicio presupuestario.

Otro de los aspectos que surgieron de la investigación es que los docentes conocen más del presupuesto universitario y algunas de sus características que del Presupuesto Nacional, entre ellas se pueden mencionar: tiempo de vigencia del presupuesto de las universidades nacionales, quién controla el presupuesto de las casas de altos estudios, cómo se distribuye el presupuesto de las universidades nacionales.

Para concluir, la investigación nos ha señalado distintas características en las que debemos poner el foco: principalmente, dar a conocer un poco más sobre el presupuesto universitario a nuestros docentes. Debemos mejorar estas cuestiones no solo para su propio beneficio personal e intelectual, sino también para colaborar con las casas de altos estudios; así podremos mejorar tanto la administración como la gestión y la ejecución del presupuesto.

El desafío para toda la comunidad universitaria es el de administrar y gestionar de manera eficaz, eficiente y efectiva los recursos asignados a las universidades, con el fin último de construir un espacio de formación para un futuro mejor para toda la sociedad, y convertir a la educación superior en un instrumento para el desarrollo socioeconómico nacional.

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1 Basado en la tesis El Presupuesto Universitario desde la mirada de los actores universitarios, de la Maestría en Finanzas Públicas de la Escuela de Posgrado, en la Universidad Nacional de La Matanza, bajo la dirección del Dr. Julio Alejandro Martínez. San Justo, 2022.

2 Universidad Nacional de La Matanza. Contacto: wriera@unlam.edu.ar

RInCE – Vol. 15 N°30 diciembre 2024 – El presupuesto universitario desde la mirada de los actores universitarios

ISSN 1851-3239 - http://rince.unlam.edu.ar

DOI: https://doi.org/10.54789/rince.30.5